TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS GABINETE DA 5ª RELATORIA

8. VOTO Nº 211/2021-RELT5

8.1. Trago à apreciação deste Colegiado a Prestação de Contas da senhora Fernanda Ribeiro Barbosa, gestora à época da Secretaria Municipal de Assistência Social, Trabalho e Habitação de Araguaína – TO, referente ao exercício financeiro de 2019.

8.2. Referida Prestação de Contas foi instruída com os demonstrativos contábeis, consoante determina o artigo 101 da Lei nº 4.320/64, bem como dos demais documentos e relatórios exigidos pela Instrução Normativa TCE/TO nº 07/2013 e alterações, encaminhada por intermédio do SICAP/Contábil, 7ª remessa, assinada digitalmente pelo gestor, responsável pelo controle interno e o contador, os quais evidenciam os resultados da gestão orçamentária, patrimonial e financeira do órgão.

8.3. Consoante relatado, em atendimento à citação promovida mediante o Despacho nº 144/2021, a senhora Fernanda Ribeiro Barbosa, gestora, encaminhou arrazoado por meio do expediente nº 147/2021, via SICOP (evento 9), cujos argumentos serão cotejados adiante à medida que examinadas as irregularidades. 

Da Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial

8.4. Registra-se que os recursos destinados à manutenção desta unidade gestora é oriundo da fonte de recurso 10 (próprios), repassados pela Secretaria da Fazenda a título de transferências concedidas, recursos destinados à assistência social (700 a 799), convênios estado (2000 a 2999).

a) Gestão Orçamentária

8.4.1. O Balanço Orçamentário, evidência que as receitas e transferências financeiras recebidas totalizaram o montante de R$ 14.586.047,37 e as despesas empenhadas somaram R$ 14.396.803,13, resultando superávit orçamentário de R$ 189.244,25, distribuídos nas fontes de recursos:

8.4.1.1. Constata-se que a fonte de recurso 700 a 799 - recursos destinados à Assistência Social foi deficitária em R$ 599.238,47, entretanto, não foi objeto de citação.

b) resultado financeiro

8.4.2. Relativamente ao resultado financeiro, ao comparar o ativo financeiro no valor de R$ 3.620.723,75 e o passivo financeiro no importe de R$ 678.455,94, nota-se que a unidade gestora apresentou um superávit financeiro equivalente a R$ 2.942.267,81. Segue o detalhamento por fonte de recurso:

8.4.3. Consta-se que no valor do Ativo financeiro foram incluídos valor de R$ 13.246,00 referente a créditos por dano ao patrimônio contabilizado que, segundo IN TCE/TO Nº 04/2016, no final do exercício, deve alterar o lançamento de “F” financeiro para “p” patrimonial, de forma a ser excluído do ativo financeiro. Registra-se que a disponibilidade financeira em 31/12 era de R$ 3.607.477,75. 

 8.5. Em que pese os resultados positivos, a gestora foi chamada aos autos, por meio do Despacho nº 107/2021, a apresentar esclarecimento sobre a ausência de registro contábil no momento do fato gerador, seja orçamentário e/ou patrimonial (passivo com atributo “p”), das despesas de exercícios anteriores no valor de R$ 826.959,02.

8.5.1. Não obstante, o reflexo dessas despesas no resultado orçamentário financeiro e patrimonial, foi assim distribuído: pessoal e encargos no valor de R$ 794.126,83, outras despesas correntes de R$ 32.832,19, nas fontes de recursos:

8.5.2. Verifica-se que as despesas com maior relevância estão vinculadas à fonte de recurso 10 de R$ 794.126,83, cujo o controle da execução orçamentária, financeira e a edição de normas contábeis para fechamento do exercício é da Secretaria da Fazenda, nos termos do estabelecidos no decreto nº 173/2019, em especial os artigos 13 c/c 15.

8.5.3. Destaca-se que, em 2018, o Tribunal Pleno aprovou a Resolução nº 265/2018 – TCE/TO que reforçou a obrigatoriedade do registro orçamentário, financeiro e patrimonial por competência. Pois, sob o ponto de vista contábil, a utilização de contas específicas para o registro dessas despesas sob o aspecto patrimonial constitui medida eficaz para a transparência. Entretanto, apenas essa iniciativa não se demonstra suficiente para o controle pleno das disposições dos artigos 29 a 38 da LC nº 101/2000.

8.5.4. Assim sendo, considerando a expressividade das despesas classificadas no elemento de despesa 92-DEA, faz-se necessário expedir determinação ao atual Prefeito e ao Presidente do Poder Legislativo para que sejam adotadas medidas articuladas a fim de que o orçamento do Munícipio contemple as despesas imprescindíveis ao funcionamento de cada Unidade Gestora, com o propósito de evitar o comprometimento dos orçamentos futuros com despesas já realizadas, prejudicando o alcance das metas e os resultados fiscais. 

8.5.5. Acrescenta-se a essa determinação a adoção de ações com vistas a fortalecer os instrumentos de planejamento e controle da execução orçamentária, de forma a impedir que despesas dos órgãos e entidades da administração indireta a eles vinculadas sejam executadas sem dotação orçamentária suficiente, prática essa que fere as disposições do artigo 167, inciso II da Constituição e artigos 15, 16 e 37, inciso IV da LC nº 101/2000.

8.5.6. Feitas essas considerações, deixo de acolher as alegações quanto à ausência de registro da despesa no passivo “P”, com reflexo no resultado orçamentário e financeiro, entretanto, por considerar que a unidade gestora não tinha em sua plenitude autonomia orçamentária, financeira, vez que o controle da fonte de recurso 010 era exercido pela Secretaria da Fazenda, converto-as em ressalvas e determinações.

8.5.7. Inclusive as despesas classificadas no elemento de despesa 92- DEA sem os respectivos registros patrimoniais impactam  nos Demonstrativos Fiscais: Relatório Resumido de Execução - RREO e o Relatório de Gestão Fiscal – RGF, que devem ser objeto de Fiscalização e Acompanhamento, tempestivamente, por meio de processo próprio com a expedição de alertas e a avalição das condutas dos ordenadores de despesas e do chefe do Poder Executivo no contexto da gestão, segundo a Instrução Normativa TCE/TO nº 002/2017.

8.5.8. Assim, devem ser expedidas determinações aos atuais gestores para que fortaleçam os instrumentos de planejamento e controle da execução orçamentária, de forma a impedir que despesas dessa unidade sejam realizadas sem o registro orçamentário, financeiro e patrimonial na sua respectiva competência.

8.5.9. Em complemento, determinar à Diretoria Geral de Controle Externo que:

I- por meio da Comissão de Integração do SICAP – que em complemento à Resolução Plenária nº 265/2018, publique Nota Técnica contendo os procedimentos contábeis para lançamento das despesas no momento do fato gerador, as quais não foram processadas no orçamento e faça a inclusão dessas despesas nos Demonstrativos da Lei de Responsabilidade Fiscal.

II- Com fundamento na IN TCE/TO nº 02/2017 faça a abertura, tempestiva, dos processos de acompanhamento dos demonstrativos da Lei de Responsabilidade Fiscal do Poder Executivo Estadual e Municipal de dos demais Poderes e Órgãos.

Do registro contábil das despesas vinculadas ao regime próprio e geral de previdência.

a) Regime Geral de Previdência

8.6. Com relação ao registro contábil da contribuição patronal vinculada ao regime geral de previdência, adoto o cálculo descrito no relatório técnico nº 60/2021, que atingiu o percentual de 20,29%, dado que as remunerações que compõem a base de cálculo foram de R$ 6.693.868,39 e a contribuição patronal de R$ 1.353.810,07, em conformidade com o mínimo obrigatório de 20%, previsto no artigo 22, inciso I da Lei nº 8.212/1991.

8.6.1. Quantos às divergências na apuração do percentual da previdência em face da transferência do valor R$ 691.530,16, itens 4 e 5 do despacho, os argumentos de defesa foram suficientes para a afastar a irregularidade e manter o percentual apurado no quadro 7 do referido relatório.

b) Regime Próprio de Previdência - RPPS

8.7. Em referência ao registro contábil da contribuição patronal vinculada ao Regime Próprio de Previdência, verifica-se que não ocorreu a execução da despesa e o lançamento (contas de variações patrimoniais), logo não foi efetuado o registro contábil no percentual mínimo de 16%, que representou R$ 1.243.007,48 do montante de R$ 198.881,20 da base de cálculo.  

8.7.1. Novamente, a defesa traz os argumentos de que as competências 01 a 07/2018 foram objeto de parcelamento, entretanto, a análise refere-se ao ano de 2019. Afirma que o restante foi realizado mediante compensação financeira que decorreu de erro material na norma que fixou o percentual de 22% acima do legal de 16%, gerando um saldo credor, vez que a alíquota foi fixada por Decreto, conforme relatado no item referente ao resultado orçamentário deste voto.

8.7.2. Sobre a ausência do registro contábil da contribuição patronal, o gestor informou que foi realizada a compensação financeira entre o RPPS e o Poder Executivo, em face da revogação do Decreto nº 115/2010 que alterou a alíquota previdenciária para 22%, sem previsão legal, que foi revogado pelo Decreto nº 162, de 08 agosto de 2019, indicando erro material e com isso, a diferença do percentual de 16% fixado em lei e os 22% fixados em decreto, teria gerado crédito a favor do Poder Executivo.

8.7.3. Quanto à forma da fixação da alíquota previdenciária requer uma análise específica, incluindo, entre outros aspectos a saúde financeira do instituto de previdência por meio da avaliação atuarial e da legalidade nos termos da Nota Técnica nº 04/2012/CGNAL-CGACI/DRPSP/SPPS/MPS, de 18 de dezembro de 2012. Contudo, neste momento, faz-se uma avaliação sobre o aspecto quanto às normas de contabilidade aplicadas ao setor público, especificamente sobre a ótica do instituto de compensação/restituição,  conforme o artigo 170 do Código Tributário Nacional assim definiu:

Art. 170. A lei pode, nas condições e sob as garantias que estipular, ou cuja estipulação em cada caso atribuir à autoridade administrativa, autorizar a compensação de créditos tributários com créditos líquidos e certos, vencidos ou vincendos, do sujeito passivo contra a Fazenda pública (grifei).

8.7.4.  Explico: o Regime Próprio de Previdência efetua o empenho e a liquidar no CNPJ da unidade gestora credora, no montante a ser compensado, vez que são recursos repassados em anos anteriores, ao passo que a unidade gestora  empenha e liquida as despesas com a contribuição patronal no CNPJ da previdência própria, ou seja, a compensação ocorre no momento do pagamento, ficando registradas as despesas e as receitas nos entes.

8.7.5. Essa situação afetou os anexos das metas fiscais, em especial o demonstrativo VI - receitas e despesas previdenciárias, cujas receitas referentes à contribuição patronal do exercício de 2019 não foram contabilizadas junto ao Instituto de Previdência Social.

8.7.6. Inclusive o Decreto nº 3048/99, que aprovou o Regulamento da previdência Social, determinou no seu artigo 225, § 13, I o cumprimento ao princípio contábil do regime de competência. 

8.7.7.  A vista disso, a Lei Municipal nº 2855, de 26 de julho e 2013, determinou que: (...) Art.3º. Os efeitos monetários, decorrentes da aplicação dessa Lei, que resultarem na aferição de pagamentos a maior de contribuições patronais e laborais que porventura tenham sidos recolhidos indevidamente e destinados ao custeio da seguridade do IMPAR, serão atualizados e ressarcidos por compensação na forma de Decreto, de autoria do Executivo Municipal obedecendo com os limites da paridade, condicionado ao levantamento da dívida do IMPAR e Prefeitura, ou restituição, cuja regulamentação se dará através de Lei específica (grifo nosso).

8.7.8. A par disso, não há no ordenamento jurídico a previsão legal para realizar compensação de créditos financeiros relativos à despesa não processada no orçamento, por tratar-se de órgão público, cujas regras estão contidas nos princípios elencados no artigo 37 da Constituição Federal.

8.7.9.  Porém, ao analisarmos documentos apresentados pela defesa, sendo eles: Ofícios Sefaz nº 496/2019, 509/2019 e Parecer nº 57/2019 de autoria do Instituto de Previdência e a Ata de Reunião Extraordinária do Conselho Fiscal, vislumbra-se que essa transação ocorreu entre o senhor Fabiano Francisco de Souza, secretário da Fazenda e o Senhor Carlos Murad, presidente do IMPAR, impedindo nesse momento, examinar a conduta desta gestora.

8.7.10. Feitas essas considerações, deixo de considerar essa irregularidade referente ao registro da contribuição patronal, determino o envio do relatório, voto e Decisão acompanhados dos documentos contidos no evento 13 à Secretaria da Previdência Social vinculada ao Ministério da Economia para conhecimento e providências que entender necessárias.

8.8.  Alusivo às inconsistências no registro das variações patrimoniais diminutivas relativas a pessoal e encargos, item “4” (item 4.1.3 do relatório), afiro que referem à existência de valores de remuneração de pessoal ativo civil abrangido pelo RPPS sem os respectivos encargos patronais. Entretanto, consigno que já foi analisado irregularidade concernente à ausência da patronal devida ao RPPS, razão da qual afasto este apontamento, por conseguinte, a configuração do fenômeno “bis in idem”.

8.9. Sobre a divergência no ativo financeiro e o arquivo de disponibilidade na fonte de recurso 700 a 749, em desacordo a Lei nº 4.320/64 (Item 42.6.1 do relatório), converto-a em ressalva e determinação para que façam a conferência do controle por Disponibilidade de Recursos- DDR, antes de o envio das informações a esta Corte de Contas, de forma a evitar divergência.

8.10. Atinente ao item “7” (item 4.3.1.2.1 do relatório) que se refere ao registro de R$ 13.230,89 na conta contábil 1.1.34 – Créditos por Danos ao Patrimônio sem notas explicativas, ressalvo este apontamento em conformidade com precedentes deste TCE/TO^[1]

8.11. Diante do exposto, acompanho os pareceres do Corpo Especial de Auditores e do Ministério Público Especial de Contas, e VOTO para que este Tribunal de Contas decida no sentido de:

8.12. Julgar REGULARES, COM RESSALVAS as contas da senhora Fernanda Ribeiro Barbosa, gestora à época da Secretaria Municipal de Assistência Social, Trabalho e Habitação de Araguaína – TO, referentes ao exercício de 2019, com fundamento nos arts. 85, III, 88, da Lei nº 1.284/2001 c/c art. 77, II do Regimento Interno. Quais sejam:

1. Despesas de exercícios anteriores no valor de R$ 826.959,02 da competência de 2019 realizada no orçamento de 2020, sem o registro no passivo com atributo "p" com impacto no resultado orçamentário elevando o déficit (item 4.1.2 do relatório);

2. Ausência do registro contábil da contribuição patronal vinculada ao Regime Próprio de Previdência sobre a folha de pagamento (RPPS) nas contas de variações patrimoniais  (item 4.1.3 do relatório), item 2.6. da IN/TCE/TO nº 02/2013;

3. O valor contabilizado na conta “1.1.3.4 – Crédito por Danos ao Patrimônio no valor de R$13.230,89, sem notas explicativas, em desacordo com a IN TCE/TO nº 4/2016 (item 4.3.1.2.1 do relatório);

4. As disponibilidades (valores numerários) enviadas no arquivo conta disponibilidade registrou o saldo de R$ 2.010.15,50, superior ao  ativo financeiro de R$ 431.119,63 na fonte de recurso 0700 a 0749, em desacordo a Lei nº 4.320/64 (item 4.3.2.5.1 do relatório).

8.13. Determinar:

I – Ao Chefe do Poder Executivo e ao Ordenador de Despesa da Unidade Gestora da Controladoria, que:

a) adote medidas articuladas a fim de que o orçamento do Munícipio contemple as despesas imprescindíveis ao funcionamento de cada Unidade Gestora, com o propósito de evitar o comprometimento dos orçamentos futuros com despesas já realizadas, prejudicando o alcance das metas e os resultados fiscais de forma a impedir que despesas dos órgãos e entidades da administração indireta a eles vinculadas sejam executadas sem dotação orçamentária suficiente, prática essa que fere as disposições do artigo 167, inciso II da Constituição e artigos 15, 16 e 37, inciso IV da LC nº 101/2000;

b) determinar à Secretaria da Fazenda juntamente com a Controladoria Geral do Município que expeça norma sobre os procedimentos contábeis, orçamentários e financeiros e indicando as responsabilidades das unidades gestoras, diretas e indiretas, quanto à autonomia na execução orçamentária e financeira.

8.14. Recomendar ao Chefe do Poder Legislativo que:

a) o Parlamento ao analisar as peças orçamentárias avalie e fortaleça os instrumentos de planejamento e controle da execução orçamentária, de forma a impedir a realização de despesas sem o registro orçamentário, financeiro e patrimonial na sua respectiva competência, preservando o equilíbrio fiscal.

8.15. Determinar à Diretoria Geral de Controle Externo – TCE/TO que:

a) publique Nota Técnica contendo os procedimentos contábeis para lançamento das despesas no momento do fato gerador, as quais porventura não foram processadas no orçamento e faça a inclusão dessas despesas nos Demonstrativos da Lei de Responsabilidade Fiscal;

b) faça a abertura dos processos de acompanhamento dos demonstrativos da Lei de Responsabilidade Fiscal do Poder Executivo Estadual e Municipal e dos demais Poderes e Órgãos, com fundamento na IN TCE/TO nº 02/2017.

8.16. Determinar à Secretaria da Primeira Câmara que:

8.17. Determinar, ainda, ao atual gestor e seu respectivo controle interno, a adoção das medidas necessárias à correção dos procedimentos inadequados analisados nos autos, de modo a prevenir a ocorrência de outros semelhantes.

8.18. Após cumpridas as determinações supra e a ocorrência do trânsito em julgado, encaminhe-se à Coordenadoria do Protocolo Geral para as providências de praxe.

Documento assinado eletronicamente por: JESUS LUIZ DE ASSUNCAO, CONSELHEIRO(A) SUBSTITUTO(A), em 19/10/2021 às 14:27:20, conforme art. 18, da Instrução Normativa TCE/TO Nº 01/2012.

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